Leggi e giurisprudenza sulle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata

1. Definizioni normative

La storia delle leggi concepite in favore delle Vittime di attentati terroristici e stragi mafiose ha seguito il corso dei fatti di cronaca più drammatici che hanno interessato il nostro Paese. La prima disciplina della materia, legge n. 466/1980, “Speciali elargizioni a favore di categorie di dipendenti pubblici e di cittadini vittime del dovere o di azioni terroristiche” è stata emanata a seguito della strage avvenuta alla stazione di Bologna il 2 agosto 1980. 

Successivamente, con la legge n. 302/1990, “Norme a favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata”, sono stati previsti benefici economici e assistenziali anche in favore delle vittime della criminalità organizzata di stampo mafioso, estendendo ed ampliando quanto già riconosciuto alle vittime del terrorismo. Più di recente, soprattutto a partire dall’11 settembre 2001, la recrudescenza del terrorismo internazionale ha sensibilizzato i Governi nazionali e la Comunità Europea a legiferare a tutela delle Vittime del terrorismo in ogni parte del mondo.
Alla luce di tali premesse, è stata emanata la Direttiva Europea 29.04.2004 n° 2004/80/CE che ha introdotto le linee guida per l’indennizzo delle vittime di reato negli Stati membri dell’U.E., indipendentemente dal luogo della Comunità europea in cui il reato fosse stato commesso. Ciò anche considerando che le vittime, spesso, non possono ottenere un risarcimento dall'autore del reato, il quale non possiede le risorse per ottemperare a una condanna al risarcimento dei danni, oppure può non essere identificato o perseguito: il cittadino europeo che subisca un reato intenzionale violento in uno Stato membro diverso da quello in cui risiede abitualmente, potrà dunque presentare la domanda di risarcimento presso un'autorità o qualsiasi altro organismo dello Stato in cui risiede.

Il riverbero di tale orientamento, in Italia si è espresso nella legge n. 206/2004 e ss.mm.ii., che ha esteso le tutele anche per fatti accaduti all’estero nonché previsto maggiori benefici in favore dei familiari superstiti.

La definizione complessiva della fattispecie di Vittima del terrorismo e della criminalità organizzata di stampo mafioso va dunque ricostruita a partire dalle definizioni parziali incluse in varie norme.

Chi sono le Vittime del terrorismo e della criminalità organizzata di stampo mafioso.

Per vittime del terrorismo e delle criminalità organizzata di stampo mafioso debbono intendersi tutti coloro che siano deceduti o abbiano subito un'invalidità permanente per effetto di ferite o lesioni causate da azioni di eversione dell'ordine democratico, atti di terrorismo e stragi di tale matrice o da atti di criminalità organizzata di tipo mafioso, verificatisi nel territorio dello Stato, nonché i loro familiari superstiti.

La definizione di terrorismo.

Con la L. 222/2007 (art. 34, comma 3) è stato aggiunto all’art. 1 della L. 206/2004 una definizione del concetto di terrorismo: “Ai fini della presente legge, sono ricomprese fra gli atti di terrorismo le azioni criminose compiute sul territorio nazionale in via ripetitiva, rivolte a soggetti indeterminati e poste in essere in luoghi pubblici o aperti al pubblico”.

La definizione parrebbe riguardare i soli atti compiuti in territorio nazionale, ma la stessa L. 206/2004 stabilisce (art. 15) che “i benefici di cui alla presente legge si applicano anche agli eventi verificatisi all’estero a decorrere dal primo gennaio 1961, dei quali sono stati vittime cittadini italiani residenti in Italia al momento dell’evento”.

Il Consiglio Europeo, poi, si è occupato con vari interventi (soprattutto dopo gli attentati al World Trade Center nel 2001) di definire il concetto di terrorismo come un’azione criminale (elemento oggettivo) volto a terrorizzare gravemente una popolazione, condizionando le azioni di un governo o un organismo, ledendo in tal modo le strutture politiche, costituzionali, economiche e/o sociali dello Stato e dell’Organizzazione colpita.
Dalla giurisprudenza nazionale e internazionale e da quanto ricavabile dalla normativa vigente potremo semplificare definendo l’atto terroristico un atto criminoso finalizzato a ingenerare timore nei confronti di un gruppo di cittadini per ottenere un determinato obiettivo politico.

La definizione di criminalità organizzata di stampo mafioso.

La L. 302/1990, genericamente intitolata “norme a favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata” all’art. 1, comma 2, prevede che “i benefici previsti in tale norma spettino a chiunque subisca una invalidità permanente per effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza dello svolgersi nel territorio dello Stato di fatti delittuosi commessi per il perseguimento delle finalità delle associazioni di cui all’art. 416 bis del c.p.p.”.
Quest’ultima norma del codice di procedura chiarisce che “L'associazione è di tipo mafioso quando coloro che ne fanno parte si avvalgono della forza di intimidazione del vincolo associativo e della condizione di assoggettamento e di omertà che ne deriva per commettere delitti, per acquisire in modo diretto o indiretto la gestione o comunque il controllo di attività economiche, di concessioni, di autorizzazioni, appalti e servizi pubblici o per realizzare profitti o vantaggi ingiusti per sé o per altri.
[…] Le disposizioni del presente articolo si applicano anche alla camorra e alle altre associazioni, comunque localmente denominate, che valendosi della forza intimidatrice del vincolo associativo perseguono scopi corrispondenti a quelli delle associazioni di tipo mafioso”.

2. Giurisprudenza

Giurisdizione e diritto soggettivo.

Nell’ambito delle Vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, il tema più interessante, anche se ormai consolidato dalla recente giurisprudenza, riguarda la giurisdizione.

Già a partire dal 2003 con l’ordinanza 11377 del 22.07.2003, poi confermata nel 2007 (ordinanza n. 26626 del 18.12.2007), la Corte di Cassazione ha stabilito che nelle cause per il riconoscimento dei benefici, la giurisdizione non appartiene al TAR. In questa particolare materia, infatti, non esiste alcun potere discrezionale posto in capo alla Pubblica Amministrazione, tanto in relazione all'entità dei benefici da erogare quanto ai loro presupposti, che fanno esclusivo riferimento ad eventi tipizzati (atti di terrorismo o di criminalità organizzata).

I titolari sono dunque portatori di un diritto soggettivo, rispetto al quale l'Amministrazione viene chiamata soltanto ad un accertamento di natura costitutiva, che consiste nella verifica i presupposti previsti dalla legge.
Questo principio, confermato tra gli altri dal Consiglio di Stato (sez. VI, sentenza n. 5818 del 18.09.2009, sentenza n. 1338 del 14.03.2006 che conferma il riparto di giurisdizione) e dalla Corte di Cassazione (Sez. 6 civile, n. 21306 del 20 ottobre 2015 che conferma il diritto soggettivo) comporta la possibilità, per l’istante, di ricorrere, avverso il decreto negativo dell’Amministrazione, dinanzi al Giudice del lavoro con consistenti tutele aggiuntive rispetto al tradizionale ricorso al TAR. Il Giudice del lavoro, infatti, potendo entrare nel merito della questione, riesamina tutta la documentazione legale e medico legale e sulla base di questa può, previa disapplicazione del provvedimento impugnato, riconoscere la spettanza dei benefici in favore del ricorrente con conseguente obbligo, da parte dell’Amministrazione, di emettere, in esecuzione della sentenza, nuovi decreti, questa volta concessivi dei benefici previsti dalla legge.

3. Benefici

I benefici1 economici.

•  Speciale elargizione da € 200.000 per ciascun punto di invalidità accertato, fino a € 200.000,00 soggetti a rivalutazione;
• Speciale assegno vitalizio di € 1.033,00 mensili, annualmente perequati;
• Assegno vitalizio mensile di € 500,00 annualmente perequati;
• Due annualità di pensione per gli aventi diritto alla reversibilità

I suddetti benefici, totalmente esenti da Irpef, sono cumulabili tra loro e con altri emolumenti goduti (pensioni e stipendi).

A decorrere dal 1.1.2014, il coniuge e i figli delle vittime del terrorismo, compresi i maggiorenni non conviventi, hanno diritto agli assegni vitalizi qualora l’invalidità del proprio congiunto sia almeno del 50%

Il diritto agli speciali assegni spetta anche ai familiari superstiti di vittima di azione terroristica, già titolare del diritto per invalidità inferiore al 50%, successivamente deceduta per interdipendenza o aggravamento delle infermità conseguenti all'atto terroristico.

I benefici assistenziali.

• Assunzione per chiamata diretta con precedenza assoluta rispetto ad ogni altra categoria (diritto esteso ai figli e/o al coniuge in caso di decesso o di invalidità che non consenta la prosecuzione dell’attività lavorativa);
• Esenzione dal pagamento del ticket sanitario;
• Esenzione delle elargizioni dalle imposte e esenzione imposta di bollo;
• Benefici in materia di Accesso alle Borse di studio
• Assistenza psicologica;
• Rivalutazione delle percentuali di invalidità;
• Equiparazione ai grandi invalidi di guerra per le vittime con invalidità permanente pari almeno all’80%.

I benefici pensionistici riservati alle vittime del terrorismo.

• Aumento del 7,5% della retribuzione pensionabile ai fini del calcolo della pensione e del trattamento di fine rapporto (o equipollente);
• Aumento figurativo di dieci anni dei versamenti contributivi da valere sia per il calcolo della pensione che del trattamento di fine rapporto;
• Diritto alla pensione vitalizia pari all’ultima retribuzione interamente percepita rideterminata tenendo conto dei benefici sopra indicati (aumento del 7,5% e 10 anni figurativi), per coloro che abbiano subito un’invalidità pari almeno all’80%;
• Diritto alla pensione vitalizia pari all’ultima retribuzione interamente percepita rideterminata tenendo conto dei benefici sopra indicati (aumento del 7,5% e 10 anni figurativi) per coloro che abbiano subito una invalidità non inferiore ad un quarto della capacità lavorativa e che abbiano proseguito l’attività sino al raggiungimento del periodo massimo pensionabile;
• Il trattamento speciale deve essere annualmente rivalutato in rapporto delle variazioni dell’indice ISTAT con garanzia di un aumento annuo dell’1,25% (tale nuovo criterio sostituisce dal 01/01/2018 la c.d. “clausola oro” che ancorava le variazioni del trattamento a quelle degli stipendi percepite da un pari grado in servizio con la medesima anzianità della vittima);
• Tutte le pensioni spettanti alle vittime del terrorismo e ai loro familiari (anche superstiti) sono esenti da Irpef.

I benefici si estendono ai superstiti, secondo l’ordine stabilito dalla legge 466/1980 e s.m.i.

• 1I benefici vengono concessi per tutti gli eventi occorsi a decorrere dal 1/1/1961, in Italia o all’estero, e possono essere richiesti in ogni tempo, senza termini decadenziali, ossia anche molti anni dopo l’evento da cui siano dipese le menomazioni o il decesso.